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深度前沿丨没有50年出让限制,产业用地供给有了这些新变化

来源: 2018-12-05 09:44:31  星期三

多种土地供给方式相结合,能为企业在土地资产配置方面提供更多的选择。采用更为灵活、精细化、市场导向的土地全生命周期管理,是大势所趋。


创新创业大爆炸时代正在来临,新技术新业态日新月异,新的生产方式和组织方式层出不穷,企业的生命周期也随之改变。一方面独角兽、瞪羚等高增长企业不断涌现;另一方面,创新创业的高风险属性,也使得企业生命周期逐渐缩短,企业荣衰有时仅在一夕之间。国家工商总局《全国内资企业生存时间分析报告》显示,企业成立后3-7年为退出市场的高发期,2008-2012年间退出市场的企业平均寿命为6.09年。

面对快速变化的产业发展形势,产业园区的发展正在面临越来越多的不确定性,过去依赖土地的项目招商模式已难以适用。长达50年的工业用地使用年期,使得园区无法做到及时“换血”,新引入的企业落地难,弊病日益凸显。在土地供给上,产业园区如何以更加灵活有效的土地供给制度来应对风起云涌的产业发展态势,是每个城市和园区面临的重要问题。

近年来,工业用地弹性年期出让、1.5级开发、先租后让、灰色用地等创新土地供给模式涌现,在土地供给侧改革、完善土地全生命周期管理等方面进行了多元化探索。


1、工业用地弹性年期出让

为提高工业用地利用效率、合理配置土地资源,在《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)的指导下,自2014年起,北京市、上海市、广州市、临沂市、济南市和成都市等多个省市相继出台了工业用地弹性年期出让的实施意见。

以上海为例,2014年率先在全国试行工业用地弹性年期出让制,主要规定内容如下:

一是工业用地分为四类,其中针对单一企业的新增工业用地产业项目类,出让年限一般不超过20年。工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类用地等三类用地,则没有硬性规定,只提出最高年限为50年。

二是国家和本市重大产业项目、战略性新兴产业项目,要按照上海市相关规定和程序进行认定,出让年限可放宽到50年。

三是出让年限届满后,对项目综合效益和合同履约等情况进行评估,采取有偿协议方式,续期或收回土地使用权。

可以看到,上海政府更倾向于把土地出让给灵活性更高的平台型企业和效益更高的战略性新兴产业企业,并且通过重大项目认定、到期评估等相关程序,让政府在产业项目的用地出让年期上掌握更多的主动权。

理论上,工业用地弹性年期出让一方面有利于政府提高土地资源利用效率,实现对土地的灵活管控,缓解土地供需矛盾;同时也有利于企业根据自身需要合理确定时限,降低企业用地成本,让企业有了更灵活的资产配置方式。

但在实际操作中,工业用地弹性年期出让在机制设计上还有很多需要完善的地方。一是部分省市在出让年限确定上缺乏明确、透明的标准,例如中山市在《工业用地“先租后让”、“弹性年限出让”实施细则(试行)》中,针对“弹性年限出让”的细则,只提到“在少于法定最高使用年限的前提下,各镇(区)可根据具体工业项目实际情况确定使用年限。”这为企业和政府之间的博弈留了空间,对行政管理人员的专业素质提出了更高的要求,容易滋生灰色交易,同时给企业投资带来了不确定性。二是企业购买土地不仅仅出于生产需要,也是融资需要,而较短的土地使用权年限可能会影响企业抵押贷款及贷款金额,从而增加了企业融资成本。



2、先租后让

和工业用地弹性年期出让相似,“先租后让”也是为了解决工业用地闲置、粗放利用的问题。不同的是,工业用地弹性年限出让是提高企业的准入门槛,先租后让则是设立企业的退出机制。

例如,浙江的土地先租后让制度,以招标、拍卖或挂牌方式公开确定土地使用者的工业用地,政府对供地方式、供地程序、土地利用标准和达产考核等方面作出明确要求,并给予企业5或6年考核期。期间,土地以租赁方式出租给土地使用者,土地使用者向国家缴纳租金并进行开发、使用、经营,按照租赁合同约定时间达到约定利用条件后,可申请办理出让手续;考核期内没有成效、或未达到约定条件,政府收回土地。

对政府来说,先租后让降低了政府的风险,政府能够掌握主动权,如果企业效益不好,政府可以将土地收回来。从企业的角度看,如果经营的情况不好,可以提前终止租期,这种损失相对较小。

但是,先租后让同样面临企业难以通过土地获得融资的问题。另外,企业运营一旦未达到设定的标准,将会对企业的固定资产和经营造成难以估量的损失;就算达到了标准,数年后土地的出让价格很有可能按当年的市场价格来算,企业徒增一大笔额外支出。部分创业型高新技术企业初期的投资额度和产值都很低如果在考核期间采用税收、投资强度和产值这样单一的审核标准,将不利于创新创业企业发展。



3、1.5级开发

“1.5级开发”这个概念来自于威尼斯赌博游戏前海深港现代服务业合作区管理局创新性提出的“梯级土地开发模式”,该模式把土地开发分为5级,分别是0级、0.5级、1级、1.5级、2级。其中1.5级开发指的是在一片新区当中选择一块基础设施完备、计划远期出让、潜在价值高的地块,以短期出让或租赁的方式获得土地,土地权属不变,开发者在其上建设非永久性的临时建筑,以装配可移动建筑为主,同时展开招商运营行为。这么做,一方面可以满足入园企业的短期入驻办公需求,另一方面也作为这片新区的形象展示窗口,形成滚动开发模式。

前海第一个1.5级开发的项目,是2013年前海和万科打造企业公馆项目,占地面积约11万平方米,总建筑面积约4万平方米,采用租赁的方式,8年租金15亿元,希望用8到10年时间以快速建设的方式尽快为想进入前海的企业机构提供办公场所。

前海企业公馆

东莞是国内第一个从政府层面对1.5级开发予以官方发文倡导实施的城市。东莞于2018年3月出台《东莞市土地1.5级开发操作指引》,首个采取1.5级开发的示范项目落户滨海湾,将打造为一个高端现代科技产业园区。

1.5级开发和工业用地弹性年期出让、先租后让的区别,一是使用年限方面,1.5级开发的使用年限明确,到期就要收回或根据规划进行更新,企业的生产运营活动也是根据这个年限进行安排;二是用地类型方面,工业用地弹性年期出让、先租后让聚焦工业用地,按照威尼斯赌博和东莞的经验,1.5级开发主要针对城市中心地段,以商业服务业设施用地为主。

1.5级开发主要是新城新区在规划还未完全确定、基础设施尚未完善成立初期,更快“见形象、聚人气、出效益”。


4、“灰色用地”

早在1995年,新加坡市区重建局(URA)首次提出并试行了“白色用地”政策,通过预留当时功能无法确定的用地,通常为区位非常重要、土地价值很高或者升值潜力巨大、市场动力有待明朗的地段,在现阶段进行“留白”,保留为绿地或建设临时建筑,等发展条件成熟再确定功能定位和深化设计。

2007年,为应对新城建设的不确定性、城市中心区扩容带来的工业区“退二进三”等问题,《苏州工业园区(苏州东部新城)分区规划(2007-2020)》中借鉴了新加坡的思路和做法,首次提到了“灰色用地”,将新批工业用地出让年限缩短为15-20年,灰色用地范围内现有企业新增投资,使用期限可根据投资强度适当延长,最晚不超过2030年。规划中划定的灰色用地主要分布在中心地段周边、新城启动区以及交通区位条件较好的地区。同时,为了完成“退二进三”的远期目标,提出了规划动态更新的思路。

苏州工业园区跨塘地块灰色用地规划编制

资料来源:灰色用地在苏州工业园区的规划探索

宁波杭州湾新城和镇江开发区同样运用了这种思路。杭州湾新城提出了“长期型产业区”和“短期型产业区”,其中“短期型产业区”则对应“灰色用地”,近期引入传统产业制造环节的企业,为新城带来经济增长和税收,远期可转型为城市型地区。

杭州湾新城短期型和长期型用地划分

资料来源:新城规划中的土地利用弹性控制方法研究——以杭州湾新城为例

灰色用地的提出已经体现出工业用地弹性年期出让的理念,并加入了城市发展演变和空间管控的视角。但据笔者了解,国内对“灰色用地”的提法主要体现在江浙地区的城市规划文件以及学术文献,目前尚未找到相应的管理细则和实践案例,可见灰色用地的概念虽然早在2007年就提出,但尚停留在理论层面。

笔者认为,“灰色用地”的城市规划视角对目前土地供给方式的创新探索具有一定参考意义。土地供给方式的选择需要与城市发展的未来趋势统筹考虑。政府可以通过划定长短期产业用地范围的方式,对土地出让方式选择给与空间上的指导,结合正在探索的工业用地弹性年限出让、1.5级开发等手段,为新城近期快速启动、城市扩容提质预留空间。



总结和思考

工业用地弹性年期出让、1.5级开发、先租后让、灰色用地等政策的提出和实践,意味着我国土地资源利用方式正在从过去的一锤子买卖过渡到土地利用的全生命周期管理。

一方面,对政府来说,在土地资源日益紧张的情况下,建设用地的低效闲置成了限制地方经济发展的瓶颈,政府亟需加强项目在土地使用期限内全过程动态监管,提高土地市场周转效率,并以土地作为抓手,将企业项目的运行质量和综合效益纳入政府监管范围

另一方面,对企业来说,先租后让、工业用地弹性年期出让等方式,可以降低企业获得土地的成本,让企业把更多资金投入到科研和市场拓展等方面,更利于初创企业的发展。多种土地供给方式相结合,也能为企业提供更多在土地资产配置方面的选择。可以说,采用更为灵活、精细化、市场导向的土地全生命周期管理,必是大势所趋。

作为新兴事物,以上土地供给的创新方法在实施过程中难免会遇到管理不到位、规则不明晰、企业不理解、审批程序繁琐等问题。相关部门需要在具体实践中不断摸索,加强在标准细则完善、企业融资模式创新、政策解读宣传等方面的工作,才能达到预期效果。比如,在土地出让方案的选择上,需要综合考虑当地财政、城市规划、产业发展要求、企业诉求、用地条件等因素,出台相关的意见和规定,对基层部门的业务形成有效指导。又比如,要创新金融政策保障,降低土地融资的比重,更多鼓励知识产权等融资新模式,降低因出让年期缩短对企业融资造成的影响。


深总院 刘嘉瑶